Estado de Derecho en el Perú

Desde la caída del gobierno de Alberto Fujimori, de las ejecuciones extrajudiciales, desapariciones, torturas, masacres y otros abusos han declinado, así como el acoso judicial, policial e impositivos instigados por el gobierno. Las reglas sobre el tratamiento y respeto de los sospechosos, imputados, detenidos, y reclusos no siempre son respetadas. La causa son la debilidad institucional de los organismos de seguridad del estado surgido por dictaduras,[2][7] la inexistencia de adecuados sistemas de control y la falta de capacitación de los funcionarios. Esto no significa que el Estado use el poder coactivo o que tenga ese uso legitimidad.[2][8]

En el Perú, desde la caída del gobierno de Fujimori, surge la neutralidad electoral, es decir, no hay una propaganda oficial como medio de gobierno.[9] La libertad de prensa del país se ha fortalecido desde el año 2002 con la de acceso a la información (Ley Nº 27806). Por lo tanto, los medios de comunicación no reciben un trato discriminatorio de la publicidad estatal, mientras que el Estado no permite la posesión ajena de ningún medio escrito o audiovisual gubernamental (Ley Nº 28874). Es posible afirmar que no se emplea la propaganda estatal como un instrumento de gobierno.

La administración fujimorista ejercía prácticas clienterales, como el intercambio de favores, la compra de votos parlamentarios, la emisión de sentencias judiciales favorables, etc. Desde el año 2000, los grupos mafiosos que rodearon a Fujimori y a Montesinos permanecen al margen de las funciones del gobierno, aunque son una amenaza latente y una amenaza para el Estado de Derecho.[10] Existen algunas deficiencias en la estructura burocrática que pueden permitir las prácticas clientelares, como que el 15% del presupuesto no puede ser contabilizado, las exoneraciones al proceso licitatorio son frecuentes, los problemas surgidos en los fondos extrapresupuestarios, además del cambio de meta para responder a cambios imprevistos de política. Debido a grandes necesidades sociales, una capacidad de respuesta limitada, una gran volatilidad del voto por un gran descontento de la población genera incentivos para que la administración haga cambios frecuentes por situaciones coyunturales, y usar dinero del Estado para obtener fines políticos, aunque aún no se ha aplicado políticas populistas.[11]

En el ordenamiento jurídico las normas gozan de una generalidad razonable. Sin embargo, el gobierno concede beneficios de estabilidad impositiva a empresas a cambio de determinados niveles de inversión. Estas normas se producen por la inestabilidad e imprevisibilidad de las normas, específicamente, del sistema tributario. El mayor riesgo a este principio es dado por la presión que ejerce el sector privado, para obtener una legislación favorable mediante sobornos e influencias.

Las normas jurídicas se publican regularmente de manera impresa y electrónico en el diario oficial El Peruano. No existe buenos comprendios oficiales que recojan en un mismo texto jurídico, la legislación vigente en determinados temas. Así, se produce incertidumbre sobre cual norma está en vigor o está derogada. A pesar de una mejora en la publicidad en los últimos años, la mayoría de ciudadanos desconocen sus derechos y obligaciones.[12]

En el Perú se suele respetar el principio de irretroactividad.[12]

No hay un lenguaje legal que esté presedido por principios de economía, seguridad y funcionalidad comunicativa, y un léxico no ambiguo y emplee una sintaxis, morfología y estilo legal preciso. Las normas tienen una calidad desigual y no siempre están armonizadas con el resto del ordenamiento jurídico. Perú no cuenta con una política normativa que garantice la calidad de las normas: hay una ausencia de filtros que lo garanticen. La preparación de antecedentes tiene varias deficiencias, pues no se fijan claramente los fines y objetivos de la norma, no está demostrado si la norma logrará sus fines, o no se verifica la constitucionalidad de su contenido. Existe una proliferación de iniciativas legislativas -2.000 y 3.000 como promedio del período parlamentario de 6 meses- y una falta de cuerpos especializados para preparar las normas. Esto impide que las leyes se puedan preparar y desempeñar debidamente, además que afecta la capacidad de promulgar normas que sean coherentes con el resto del ordenamiento jurídico. Todo esto se combina con una interpretación errática e impredecible por partes de los poderes públicos.[13]

Los antecedentes de un proyecto o propuesta de ley no suele estar acompañados de datos e informes que permiten al legislador valorar si el contenido de la norma es viable y si tiene probabilidades de aplicarse. No se suministran a la autoridad competente datos, análisis e informes sobre:[14]

• la existencia de órganos administrativos capaces de aplicar la norma.
• la existencia de una organización judicial capaz de asumir su control efectivo.
• el costo económico de la norma para la administración y los ciudadanos.
• la previsible resistencia que encontrará su aplicación.

Desde inicios del siglo XXI Perú ha mejorado en el proceso de toma de decisiones. A pesar de ello, la formulación de políticas es arbitraria e impredecible ya que hay una formulación de normas y políticas de baja calidad, poco ejecutadas y fácilmente revertidas. La alta inestabilidad de las normas se aúna con el hecho de que tales cambios son predecibles. Los costos de transacción de ajuste a las nuevas normas son elevados. Así, la actividad económica se socava, las normas tienen menos credibilidad y hay menos confianza en el Estado. El cambio constante de normas impide el desarrollo institucional a largo plazo, la colaboración intertemporal y la elaboración de leyes que agreguen los intereses de la ciudadanía. Otro factor que contribuye a la inestabilidad de las políticas es la mala calidad de la enseñanza del Derecho, por la proliferación desordenada de facultades de Derecho desde los años sesenta. Este proceso fue generado por los procesos de urbanización del país, las presiones del mercado laboral, la flexibilización de la legislación universitaria y la debilidad institucional del Estado para supervisar, regular y planificar la enseñanza.[15]

En Perú, existen instituciones públicas altamente eficaces, y otras que adolecen de debilidades institucionales. Existe una percepción de que la administración estatal es corrupta, pues el cumplimiento de la norma es trasgredido por el pago de sobornos. El limitado desarrollo institucional de la administración pública, la inadecuación de los controles, la baja profesionalización de la burocracia y los bajos salarios hacen que no se interprete debidamente la norma. La excesiva regulación incentiva que la ley sea evadida e incentiva además la corrupción.[16]

Aparte del Poder Judicial, otras instancias también tienen responsabilidad en la Administración de Justicia: Ministerio Público, la Policía, Ministerio de Justicia a través de Instituto Nacional Penitenciario, los abogados de oficio y los procuradores, Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), Tribunal Constitucional, instancias de conciliación y arbitraje, Defensoría del Pueblo, la justicia militar, Sistema Interamericano de Derechos Humanos y otros entes de justicia internacional. Desde la caída de Fujimori, y una serie de reformas, se ha puesto fin al control de la justicia por el Ejecutivo. Pese a eso, y a los avances de selección y promoción de jueces con la creación del CNM, aún se percibe a la justicia como imparcial. El congreso tiene la facultad de nombrar jueces al Tribunal Constitucional, que coincide con la de los legisladores y la del Presidente. Esto hace al Tribunal Constitucional bastante susceptible de ser influenciado por la captura política.

El Tribunal Constitucional y la Corte Suprema no tienen la facultad de jurisprudencia, lo que propicia la volatilidad al haber cambios en su composición, y que sus opiniones se basen en actos concretos y subjetivos. Tampoco disponen de la facultad de limitar el flujo de casos que reciben, lo que los priva de un instrumento para evitar presiones políticas, y rechazar a los casos de oscura sustentación, así como afecta la eficacia y eficiencia de ambos tribunales. Aproximadamente un 30% de los jueces tienen carácter temporal, con bajos salarios lo que los hace susceptible de manipulación. La falta de transparencia del sistema de ratificación de jueces y magistrados es una amenaza, pues la CNM no tiene la obligación de justificar sus decisiones. No hay un sistema de evaluación de los jueces y una estructura de carrera explícita. Todo esto puede atentar contra la independencia del juez frente a sus superiores.

Existe la creencia de que quienes tienen poder económico puede obtener una resolución favorable. La percepción pública es que la justicia peruana no es justa, pues no castiga a los culpables, y que es parcial. La justicia peruana es bastante lenta: los trámites para notificar, y regresar a la mesa de partes demora mucho más de lo que la ley estipula. Además, la tasa de pendientes va en aumento, que junto con los factores ya mencionados, explica la poca productividad de la justicia y su lentitud. La justicia no es económica. Así, los costos para recuperar una deuda pueden llegar a ser el 31,55%. Además, dado que los trámites son largos, lo que repercute en los gastos de los honorarios de los abogados, además que el tiempo de demora tiene un costo con el arancel y los honorarios profesionales del servicio de justicia. La justicia peruana es poco fiable, sólo el 12% de los peruanos confían en ella, incluyendo a los empresarios. Más de un 50% de la población, de bajos recursos, residentes en zonas marginales urbanas, selváticas y de la cordillera andina no tiene acceso a la justicia. Las razones son la gran desconfianza, las demoras y los costos judiciales. La accidentada geografía, las condiciones climatológicas, y las barreras culturales y lingüísticas también influye. Pese a que existen 6,5 jueces por 100 000 habitantes, están concentrados en los juzgados de las sedes de las cortes. El número de defensores de oficio es de 258 para todo el país. En Lima están radicados el 27% de los jueces, además del 50% de los abogados colegiados.

Las ejecuciones de las sentencias suele demorarse más de lo que la ley estipula, los plazos de la ejecución puede ser de uno a tres años. Tanto el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría tienen problemas estructurales. Además de ellos, otros organismos poseen limitaciones que interfieren en el proceso de justicia: el Ministerio de Justicia, el Instituto Nacional Penitenciario, Consejo Nacional de la Magistratura, Tribunal Constitucional, Congreso de la República, la policía, las instancias de conciliación, la justicia militar y los colegios de abogados.[17]